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全国教育科学规划课题成果公报 | 方芳:依法治教视域下中小学校园安全风险防控机制研究
作者:方芳   发表时间:2019-07-12

随着自然环境和社会环境的日益复杂化,多元利益冲突与风险社会特征凸显,公共安全风险防控面临重大挑战。校园安全作为公共安全的重要组成部分,不仅关系每一位师生的人身权和财产权,更涉及千万家庭的幸福安定和社会的和谐稳定。与其他公共安全领域相比,中小学校园安全具有一定的特殊性。校园的学生主体多为十八岁以下的未成年人,其生理和心理发育不足,缺乏社会经验,他们对风险的识别能力、避险能力和自身的防卫能力都比较弱。近年来,中小学校园安全领域呈现出事件频发、种类多元、诱因复杂、方式多变等特征,迫切需要建立中小学校园安全风险防控机制。在我国全面推进依法治国战略的进程中,笔者基于依法治教的视角,根据校园安全风险发生的不同阶段,试图构建由风险预防机制、风险应对机制和风险化解机制三者有机组成的中小学校园安全风险防控机制。

一、中小学校园安全风险预防机制

风险预防是风险防控的基础和核心,风险预防的目标在于尽可能地降低发生风险的概率。风险社会中的校园安全治理需要一种风险预防性、预料性而不是临时反应性的方法,安全治理理念应实现从“应急”到“预防”的有效转化。风险预防阶段需要调动所有相关主体参与其中,所涉及的相关主体和社会关系较为复杂。

 

(一)完善学校安全立法

法律是通过国家权力进行必要社会调整和社会控制的有效手段,也是针对社会领域形成不同主体权利和义务明晰的长效机制的重要途径。学校安全立法是通过法的形式,明确学校安全治理的各主体职责,建构学校安全风险不同阶段预防和应对手段,形成校园安全风险防控体系。目前,我国从中央到地方虽然已有一系列校园安全的相关立法,一定程度上为学校安全风险防范和事故处理提供了法律依据,但学校安全立法尚存在立法体系不完善、有些内容已明显滞后、缺乏可操作性、法律效力层级比较低等问题,还没有形成防控校园安全风险的完善法律体系,迫切需要建立适合我国国情的学校安全立法体系。

笔者认为,在国家立法资源有限且现行校园安全立法的确存在缺陷的情况下,比较可行的选择是考虑起草行政法规,即由国务院出台《学校安全条例》作为学校安全立法体系中的统领性法规。法规的起草应遵循以人为本、预防为主、综合治理、合理定责的原则。其内容应包括以下四个方面:一是构建政府主导的行政治理体制;二是厘清学校的安全管理制度和措施;三是建立学校安全事故处理流程与风险社会分担机制;四是构建多主体共同参与的学校安全治理模式。以国务院单行专门性校园安全行政法规为中心,各地方依据这一上位法结合当地实际情况出台或修订地方性法规,以形成体系协调、内容明细、可操作性强的学校安全立法体系。

(二)强化政府风险防控职责

政府具有其他社会主体或学校自身所不具备的各种优势,如行政权力的强制性,利于执行性,能掌握全面、客观的风险信息等。政府存在的目的和行政活动的核心是通过提供公共产品满足社会公共需要,维护和发展公共利益。教育作为一种全社会共享的公共产品,政府在保障其存在和发展中具有不可推卸的责任。而学校安全作为学校存在和发展的基本条件之一,如果离开了政府的管理和支持也将难以得到切实保障。基于此,政府应当构建维护校园安全的职责体系;应当明确政府及有关行政部门的职责,特别是教育、公安、工商、卫生和质监等与校园安全治理密切相关的部门在校园安全相关领域的具体监管、资金保障等方面的职责,保证各主体在“政府主导,各行政部门各负其责”的管理体制下有序开展工作,共同构建学校安全工作的协同保障体系;同时,政府需要发挥其作为“掌舵人”的作用,整合社会各界力量,搭建校园安全治理的资源平台,调动行政部门、社区组织以及社会媒体等方面对学校安全治理进行全面的监督和支持的积极性,共同为学生的成长提供安全防御网络。

(三)建立校园安全内部风险防控标准

建立中小学内部校园安全风险防控的标准化机制是学校安全治理的基本要求,以标准化机制的要素来要求所有学校在安全管理中达到一定的基本条件,可以最大限度地减少学校安全事故带来的损失。学校通过标准化建设,可以实现优化创新,用较少的人员和成本解决平时需要更多人力和成本才能解决的问题。根据我国关于中小学校园安全的相关法律、法规、规章及政策文件的规定,结合现实校园内部风险因素的集中点,建议建立由学校人防建设、物防建设、技防建设、专项管理、安全教育与演练、安全事故应对等要素组成的标准化体系。每一标准下设多级指标,细化实践中的可操作性,让学校根据标准构建自身的校园安全风控体系,最大限度地降低发生校园安全事故的风险。对于特殊教育教学活动,学校可建立具有针对性的风险防范标准,以在实践中发挥更有效的作用。例如,对于防范体育运动风险来说,学校应着重建立场地及体育设施安全、体育课教学活动、体育竞赛中的风险防控标准;对校园欺凌则应侧重于防治的具体制度及执行、学校教育的实效性和校园安全保卫模式等方面的风险防范。

(四)充分发挥不同社会主体的作用

针对目前我国社会结构的转型与变动,社会的专业化分工与现代信息技术的快速发展,学校原有的单一主体的“控制式”“命令式”治理方式在应对校园安全的复杂局面及校园安全事故的纠纷解决方面都极易产生新的次生危机。作为公共治理的重要组成部分,中小学校园安全治理需要调动政府、学校、企业、家庭和社会的多元参与,充分发挥各个层次主体的积极作用,构成多元主体协同护校的模式。

1. 市场机制中企业的专业化服务

市场机制中可以为校园安全提供专业服务的有安保企业、安防技术企业、律师事务所等,他们可以利用自身的专业优势提升校园安全风险防控的实效性。同时,对市场企业的服务也需要加以规范。具体来说,可以采取以下三项措施。一是规范校园保安的专业化服务,通过对校园保安落实规范聘用、严格管理、加强培训和保障待遇等制度,充分利用保安服务业的市场化竞争机制,建立和完善校园保安服务的专业化渠道。二是充分利用学校法律顾问的专业化服务。完善中小学聘用法律顾问的模式,规范法律顾问的职责范围,建立法律顾问为中小学提供法律服务的良好平台。三是发挥物防及技防企业的专业化服务。利用市场上专注于学校安防设施建设的企业,为学校的安全风险防控硬件和技术方面提供科学而专业的服务,提升学校风险防控的技能。

2. 重视媒体在校园安全舆情中的作用

在新媒体对校园安全网络舆情影响较大的背景下,必须重视和规范媒体对校园安全事件的报道。媒体从业者应严格遵守新闻职业道德准则,尊重社会的伦理道德。对于校园安全事件的新闻报道应客观、中立,不刻意煽情、不刻意渲染暴力细节,坚持多角度、多方面的客观、平衡和中立的报道。在官方对事件调查结果公布之前不作媒体审判,不煽动民众情绪,不用不客观的报道误导民众。应坚决遏制新闻失实现象的出现,严厉打击谣言的传播。报道未成年人安全事件时,应注意对未成年人个人隐私及心理的保护。

3. 发挥社会工作者及社区家庭的联合效应

充分发挥社会团体和社会工作者的积极性、主动性和专业性,辅助学校完成学生的安全教育等活动。这与我国政府现阶段培育社会组织、促进社会组织发育的思路一致。根据我国中小学生就近入学的现状,社区居委会可以联合对口学校对学生有针对性地开展安全保卫和安全教育等活动。家庭作为学生生活的重要载体,家长应当积极参与到学生的安全保障工作中来,加强与学校和社区的联系。家庭、学校和社区三者之间只有保持积极互动,才能及时了解和掌握学生的实际需求,进而使学生在校园内外都能得到安全保障。

二、校园安全风险应对机制

风险应对机制是发生校园安全事故后,如何及时止损,以减少风险所带来的不良后果的重要手段。美国著名管理学家罗伯特希斯在其危机过程管理理论中提出了最基本的三阶段模型,即危机预防、危机反应和危机恢复,即事前、事中和事后对事件的处理。其中,处于事中阶段的危机应对对于事件发生具有更紧迫的现实意义。为了尽量减少损失,应当建立校园安全事故应对的机制与流程,明确校园安全事故的责任承担。

 

(一)建立风险应对工作机制与应对流程

学校应建立校园安全事故应急处理机构,机构内部成员要责任清晰、权利明确,确保信息通道畅通。同时,建立具有可操作性的应急预案,内容包括事件发生后的应对技巧和方法,包括对受害者、实施侵害者、围观者、家长、教师和媒体等不同群体的应对措施。学校应当建立规范的应对校园安全事故的流程,具体包括三个方面。一是发现与报告。学校应加强对校园内的安保监控和巡查力度,教师应密切观察学生群体中的异常现象,建立校园安全事故的学生或教师发现报告制度,及时发现校园中突发的安全事件。二是启动调查程序。当学校知道发生校园安全事件后,应当成立专门的调查机构,调查机构的成员组成要注意利益代表的广泛性和公平性,应包括学校领导、教师代表、学生及家长代表、教育及法律专家等社会人士代表。同时,要有严格的调查程序,全面了解事件情况,准确判断事件发生的原因和过程。三是重视危机公关与舆情应对。当危机发生时,学校必须及时、审慎地选择信息源和信息传播渠道,在第一时间发布权威的信息,及时与公众沟通,掌握舆论的主导权,有效地控制媒体导向性,避免不正确、不全面的信息误导社会公众。学校也可以设置“新闻发言人”或运用官方微博、网站等手段,建立公开透明、及时有效的信息发布制度,分阶段、实事求是地主动发布真实客观的事实。

(二)明确学校在校园伤害事故中承担的责任与限度

学校对学生具有教育和管理的职责,但这种职责不是没有限度的。学校在因学生之间行为发生的事故、因学校设施场地发生的事故、体育运动伤害事故、因学生自身行为引发的事故中所承担的责任比例并不相同。事实上,在学校对学生教育和管理的过程中,由学校承担所有安全风险是不现实和不公平的。如果过分倾斜保护学生的权利而完全漠视学校的客观条件和合理诉求,其最终结果并不是保护学生利益,而是破坏了学校正常的自由与秩序的平衡。笔者认为,学校基于教育者和管理者的身份既要充分承担起应承担的安全注意义务,同时又要为这种注意义务设定一个合理的限度范围。判断限度的标准可以根据安全风险的来源及强度大小、学校对安全风险的控制能力与成本、学校对安全风险的可预见性、受害学生自我认知与判断能力等因素来确定。笔者建议,立法部门应厘清学校教育和管理的基本职责,司法部门应公平、公正地审判当事双方的责任,家长应正确认识学校与学生的法律关系,媒体应引导正确的舆论方向。

三、校园安全风险化解机制

风险化解机制是及时化解纠纷与矛盾,维护家校关系、社会关系和谐稳定的保障机制。学校不仅需要建立适应主体不同需求的多元化纠纷解决机制,还要利用责任保险制度和社会救助资金制度为纠纷化解提供物质保障。

 

(一)建立多元化的校园安全风险化解机制

校园安全事故纠纷的不同解决方式具有不同特点:双方协商及校内申诉具有成本低、效率高的特点;行政调解和行政申诉具有程序规范、相对便捷的特点;诉讼途径则具有公正性强、可执行程度高的特点。上述不同纠纷解决途径也存在各自的缺陷:校内申诉制度不够健全和完善;教育行政调解制度立法模糊,行政申诉制度运行程序不明确;诉讼途径的时间和精力成本较大。伴随社会风险波及范围的不断扩大、影响程度不断增加,传统、单一的侵权损害赔偿救济机制已不能完全满足风险社会对于“完全损害赔偿”的基本要求,需要建立和完善多元化的纠纷解决机制。

社会纠纷的解决应当从纠纷各方的对抗走向对话协商、从单一价值走向多元化、从胜负决斗走向争取双赢。笔者建议:建立多元纠纷解决机制,充分利用不同纠纷解决方式的特点,优劣互补,满足不同社会主体的诉求。健全校内协商制度,推动校内申诉与行政申诉制度的衔接,畅通人民调解制度化解纠纷的渠道,推动学校安全事故处理机制社会化,进一步确立第三方调解机制。我国各地方应当建立专门的校园安全事故纠纷第三方调解机制,明确调解机构的人员组成、调解范围、调解程序和保障措施。

(二)完善校园安全事故侵权损害赔偿责任分担机制

根据侵权损害赔偿综合性救济体系理论,我国校园安全事故侵权损害赔偿综合性救济体系可以划分为公共赔偿体系和私人赔偿体系两个方面。公共性赔偿体系包括社会保险制度和学校安全事故公益救助基金制度,私人赔偿体系包括侵权责任制度、第一方保险(如人身意外伤害保险)和责任保险(校方责任保险制度)。

我国校方责任保险的发展至今已经有近20年,校方责任保险的投保地域基本覆盖全国,保险类型逐渐增多,保险范围逐渐扩大,保险经费来源和缴费主体逐渐明确,目前已基本形成校方责任保险“主险+附加险”与新兴学校责任保险相辅相成的综合性学校责任保险体系。我国中小学校方责任保险在妥善处理校园安全事故、构建多元化的学校安全事故侵权赔偿风险分散和责任分担机制方面起到了积极作用。然而,在实践操作过程中,也出现了制度性障碍与不足,使其分散和化解学校侵权责任风险的功能未能充分发挥。因此,学校应当在立足于我国责任保险法治基础和发展现实的基础上,探寻优化校方责任保险制度的新途径和新方法。从长远来看,可以在立法层面探索构建中小学校方强制责任保险制度,并以该制度为基础明晰校方责任保险第三人直接请求权的实施条件与内容,赋予学校安全事故中受害学生及其监护人实质上的、可操作的、无附加条件的第三人直接请求权。从近期对策来看,可以从中小学校、保险公司和教育行政管理机构等相关主体角度出发,提出进一步推动和完善校方责任保险的对策和措施。建议推进学校保险机制的全覆盖,推动设立新的全面覆盖学校各个环节的综合险,借助保险力量分散风险,提高支付能力,转移事后赔偿风险,实现学校安全事故的民事赔偿责任基本由保险方式承担。

学校安全事故公益救助基金,是指专项用于救济或赔偿学校安全事故侵权事件的受害人人身、财产损失的基金。相较于已经发展多年并不断完善的校方责任保险制度,学校安全事故公益救助基金在我国还属于新生事物的发展阶段。学校安全事故社会救助基金的适用条件一般比较严格,只有在学校安全事故的侵害人不明、侵害人逃逸、侵害人缺乏赔偿能力、损害是由意外事件所致等情形下,致使对受害学生赔偿不能、赔偿不足,并且受害学生无力自救或者自救后生活困难的,受害学生才可以申请学校安全事故社会救助基金,以对自己所受损失进行救济。学校安全事故社会救助基金的资金来源一般有财政拨款、社会筹集款项、救助基金的孳息和投资运行收入等。学校安全事故社会救助基金的管理机构可以是各地教育行政部门,申请主体是受害学生及其法定代理人,特殊情况下还可以是受害学生的近亲属,受害者住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门等。随着我国公益事业的发展,学生安全事故公益救助基金的具体操作还需进一步规范。


(责任编辑:张蕾)

论文来源于《新豪天地登录网站》2019年第7期